TRIBUNALE DI LECCE
Sentenza n. 1027 del 05 febbraio 2002

Proposto da: WIND Telecomunicazioni s.p.a.

Contro: comune di Ceglie Messapica

Sono legittimi i valori limite fissati dal Comune in corrispondenza delle zone residenziali, in misura inferiore alla soglia minima fissata con d.m. 381/98 in assenza di dimostrata lesività della norma. Quanto ai valori limite fissati dal Comune in corrispondenza delle zone residenziali, in misura inferiore alla soglia minima fissata con d.m. 381/98, la ricorrente non ha dimostrato la lesività della norma in questione, non ha cioè documentato che tale disposizione si porrebbe quale fattore ostativo alla attivazione degli impianti oggetto di istanza. Non risulta provato agli atti che gli impianti per cui è causa, contrastano con tale norma regolamentare nel senso che, qualora attivati, determinerebbero un superamento dei valori limite fissati dal Comune, e rischierebbero pertanto di restare inattivi. TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso)

Criterio della distanza - principio di prevenzione - principio di minimizzazione - principi della “precauzione e della azione preventiva” (di derivazione comunitaria, sancito dall’art. 174 par. 2 del Trattato di Roma) - attuali conoscenze scientifiche - legittimità delle c.d. fasce di rispetto in prossimità delle zone densamente abitate - c.d. ricettori sensibili dal fascio - tutela di un valore fondamentale della persona quale è quello della salute umana garantita dall’art. 32 Cost.. Il criterio della distanza, così come fissato dal Comune di Ceglie Messapica, nella misura di duecento metri dai c.d. ricettori sensibili, non incorra nei vizi di legittimità denunciati in ricorso. Tale criterio, a parere del Collegio, trova la propria legittimazione nel principio di prevenzione vigente in materia, e, dal punto di vista tecnico, non appare frutto di scelte irragionevoli od arbitrarie. Come noto, gli impianti di telefonia cellulare utilizzano antenne che producono onde elettromagnetiche c.d. ad alta frequenza, che si irradiano nell’ambiente circostante sia sul piano orizzontale che su quello verticale. Sulla base delle attuali conoscenze scientifiche, a distanza dalla sorgente, i campi elettromagnetici si distribuiscono su superfici sempre più ampie, e l’intensità di essi diminuisce man mano che essi si propagano, secondo la legge quadratica della distanza. Attraverso il criterio della distanza si mira in sostanza a sottrarre i c.d. ricettori sensibili dal fascio, di più alta intensità, e di “diretta irradiazione”, generato dalla sorgente. In tal senso, ed, allo stato, in assenza di indicazioni di fonte normativa, trova giustificazione ed è ragionevole la imposizione da parte del Comune, delle c.d. fasce di rispetto in prossimità delle zone densamente abitate, in quanto dirette a “minimizzare” il rischio di esposizione delle popolazioni. Il principio di minimizzazione nella materia, va applicato con particolare rigore, poiché funzionale alla tutela di un valore fondamentale della persona quale è quello della salute umana garantita dall’art. 32 Cost.. Esso costituisce applicazione del principio di “precauzione” di derivazione comunitaria, sancito dall’art. 174 par. 2 del Trattato di Roma (art. 130R prima della entrata in vigore del trattato di Amsterdam), secondo cui la politica della Comunità in materia ambientale è fondata sui principi della “precauzione e della azione preventiva”. Trattasi di un principio di applicazione generale che, come confermato dalla giurisprudenza della Corte Comunitaria, trova applicazione in tutti quei settori ad elevato livello di protezione, e ciò indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente tale e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano. La Corte di Giustizia comunitaria ha in particolare asserito che l’esigenza di tutela della salute umana diviene imperativa, in presenza di rischi solo possibili, ma non ancora scientificamente accertati (C.G. sentenza 14 luglio 1998, causa C-248/95; sentenza 3 dicembre 1998, causa C-67/97, Bluhme). TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso)

La mancata predeterminazione, con legge, di fasce di rispetto valevoli erga omnes non può interpretarsi quale indice di inutilità delle medesime a salvaguardia dal rischio di esposizione - fasce di rispetto. La mancata predeterminazione, con legge, di fasce di rispetto valevoli erga omnes, non può interpretarsi quale indice di inutilità delle medesime a salvaguardia dal rischio di esposizione. La scelta relativa, a parere del Collegio, non può che essere rimessa alla Amministrazione competente, nella misura in cui la relativa determinazione può variare in relazione alle caratteristiche morfologiche ed orografiche del luogo, alla estensione del centro abitato, alla densità abitativa, alla dislocazione o concentrazione delle varie zone in cui sono collocati gli edifici, sedi di ricettori sensibili, o comunque alle caratteristiche proprie della comunità. TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso)

E’ illegittimo la installazione di impianti di telefonia mobile su tutto il territorio comunale, sul presupposto che trattasi di “opere di urbanizzazione primaria” e pertanto compatibili astrattamente con qualsiasi destinazione di zona. Né potrebbe, diversamente, argomentarsi che l’Amministrazione comunale sarebbe comunque tenuta a consentire la installazione di impianti di telefonia mobile su tutto il territorio comunale, sul presupposto che trattasi di “opere di urbanizzazione primaria” e pertanto compatibili astrattamente con qualsiasi destinazione di zona. L’assunto non convince. Innanzitutto, gli impianti di telefonia mobile non rientrano nelle opere di urbanizzazione primaria elencate dall’art.4 della legge n. 847/1964. Ad una attenta lettura le opere ivi elencate sono quelle indispensabili per la vivibilità dell’abitato, la cui esistenza si rende necessaria per il soddisfacimento delle primarie esigenze di vita della popolazione (rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, strade residenziali, fognature, verde attrezzato). Sotto tale profilo, pur a voler considerare la non tassatività della elencanzione di cui all’art. 4, va rilevato che , a parere del Collegio, gli impianti di telefonia mobile non sono assimilabili nemmeno per analogia alle opere di urbanizzazione “primaria” di cui al citato art. 4, posto che è indiscutibile che esse non rispondono ad esigenze “primarie” ed irrinunciabili per la vivibilità di un centro abitato, in quanto sistemi di comunicazione non indispensabili perché sostituibili con altri. Tali conclusioni sono avvalorate da ulteriori considerazioni di ordine sistematico. Innanzitutto gli impianti in questione non vengono computati nell’ambito dei costi posti a carico del titolari di concessione edilizia quali “oneri di urbanizzazione”. Inoltre nella materia in esame non è configurabile l’applicabilità, nemmeno in via analogica, della disciplina introdotta dal codice postale (d.p.r. n. 156/73), poiché emanata in un’epoca in cui la telefonia mobile non costituiva un fenomeno diffuso, e, comunque, in relazione a fattispecie ben diverse relative ai sistemi “fissi” di telecomunicazioni dotati di caratteristiche tecniche certamente non paragonabili a quelli in esame operanti attraverso il sistema analogico “Tacs”, o la tecnologia digitale “Gsm” attiva in una banda compresa tra i 900 ed i 1800 Mhz. Analogo discorso vale per la normativa regionale in tema di “reti telefoniche”, disciplinate dall’art. 19 della legge regionale n. 6 del 1979. Alla luce di quanto argomentato non può escludersi che l’Amministrazione competente, nel perseguire l’obiettivo della minimizzazione del rischio o della tutela dei valori preesistenti, possa discrezionalmente prediligere, per la installazione degli impianti, pur nella giusta valutazione delle esigenze di funzionalità ed efficienza del servizio, in sintonia con la localizzazione da parte della Regione ai sensi della legge n. 36 del 2001. TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso)

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Installazione di impianti per telefonia cellulare - necessità della concessione edilizia - impatto estetico-ambientale. La giurisprudenza in materia (tra gli altri di installazione di impianti per telefonia cellulare) risulta orientata in maniera prevalente a ritenere assoggettabile a regime concessorio la installazione degli impianti in parola, anche nei casi in cui essi siano installati su edifici, in relazione all’impatto estetico-ambientale da essi determinato ( cfr C.d.S. sez.V n. 415 del 6.04.1998, sez.V n. 5828 del 30.10.2000). La trasformazione del territorio rilevante ai sensi dell’art.1 legge n. 10/77, può discendere anche da una mera alterazione apprezzabile sotto il profilo estetico ed ambientale o anche solo funzionale, in relazione alla visibilità ed all’estetica complessiva del luogo. TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso)

Il potere regolamentare riconosciuto ai Comuni in ambito d’inquinamento elettromagnetico - natura - L. n. 142/90 e d.lgs. 267/00 - minimizzare il rischio di esposizione delle popolazioni posto a salvaguardia della salute umana - legge-quadro n. 36 del 22.02.2001 - valutazioni inerenti l’aspetto estetico-ambientale - regolamenti organizzativi o di pianificazione - piani di risanamento per le aree inquinate - erogazione del servizio. Allo stato della normativa vigente, è da escludersi l’addotta assimilabilità del regolamento in materia di installazione di impianti per telefonia cellulare, ad un regolamento di natura edilizia. Ciò per le ragioni di seguito esposte. E’ noto che, in seguito all’introduzione della legge n. 142/1990 in tema di autonomie locali, l’autonomia statutaria e regolamentare dei Comuni ha avuto una spiccata accentuazione. In passato, i regolamenti comunali erano classificati per lo più in base all’oggetto disciplinato. Attualmente, essi sono orientati per “funzioni” come desumibile dall’art. 5 della legge n. 142 del 1990, ora trasfuso nell’art. 7 d.lgs. 267/00, in coerenza con la maggiore autonomia riconosciuta agli enti locali. Ed infatti, l’art. 5 cit., in tema di autonomia regolamentare di Province e Comuni, menziona, oltre i regolamenti per la organizzazione degli organi e degli uffici, i regolamenti “per l’esercizio delle funzioni”. In tale assetto normativo, il regolamento viene quindi configurato come lo strumento per consentire all’ente di conseguire determinate finalità proprie delle funzioni ad esso attribuite. Nella materia in esame, il potere regolamentare riconosciuto ai Comuni, ha trovato un primo fondamento normativo, nell’art. 21 della legge regionale n. 17 del 30.11.2000, in tema di conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale, emanata in attuazione della delega contenuta nell’art. 4 della legge n. 59/97. Tale legge, all’art. 21 comma 2, ha attribuito ai Comuni il potere di dotarsi, al fine di minimizzare il rischio di esposizione delle popolazioni, di un regolamento di “organizzazione del sistema di teleradiocomunicazioni” che integra la pianificazione territoriale. La norma è di alcuni mesi anteriore a quella, di contenuto analogo, adottata nella legge-quadro n. 36 del 22.02.2001 sulla “protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”. Detta legge statale all’art. 8 comma 6, nel determinare le competenze dei Comuni, stabilisce che essi: “possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare la esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”. Tale essendo il quadro normativo di riferimento, deve ritenersi, che, con le norme in questione, la legge abbia inteso attribuire ai Comuni il potere di organizzare il sistema di teleradiocomunicazioni su base locale, attraverso la adozione di prescrizioni regolamentari che organizzino il servizio tenendo conto di esigenze locali valide e compatibili con l’obiettivo di minimizzare il rischio di esposizione delle popolazioni. Tali prescrizioni non costituiscono esercizio del potere di pianificazione urbanistica del Comune, in senso stretto, poiché non hanno la funzione di incidere sulle modalità di conformazione del territorio, nè di modificare, o introdurre nuovi parametri o standards urbanistici, ma normalmente presuppongono le preesistenti destinazioni di zona rilevanti ai fini della concreta attuazione del principio di minimizzazione. Né, su tale piano, può smentire tali conclusioni la circostanza che, per consentire la installazione di stazioni radio-base, la Amministrazione comunale sia spesso tenuta ad operare valutazioni inerenti l’aspetto estetico-ambientale degli impianti o comunque l’impatto che essi determinano sul tessuto urbanistico. Sotto tale profilo, va rilevato che prescrizioni di tal genere, preesistono al regolamento e si rinvengono anche in altri tipi di regolamenti organizzativi o di pianificazione delle attività sul territorio, dovendosi distinguere tra rilevanza urbanistica dell’attività, e natura urbanistica della normativa. Ci si riferisce, ad esempio, ai regolamenti contro l’inquinamento acustico previsti e disciplinati dalla legge-quadro n.447 del 26.10.1995, che li colloca nell’ambito dei regolamenti di igiene e sanità (art. 6 comma 2). Le fattispecie presentano, infatti, indiscutibili analogie. L’impostazione di fondo della legge n. 447/95 non differisce, di molto, da quella fatta propria dalla legge-quadro n. 36/01. L’aspetto comune è dato dalla funzionalizzazione delle rispettive normative alla tutela dell’ambiente contro l’inquinamento, dall’esistenza, in entrambi i detti strumenti, di particolari prescrizioni da imporre in materia di rilascio delle concessioni edilizie relative a nuovi impianti e infrastrutture, e nell’adozione di piani di risanamento per le aree inquinate (art. 6). La potestà regolamentare del Comune in materia di inquinamento acustico è, peraltro, più incisiva sul territorio, rispetto a quella prevista dalla legge-quadro contro l’inquinamento elettromagnetico. La legge 447 cit. infatti attribuisce ai Comuni la facoltà classificare il territorio in zone secondo i criteri prefissati dalle Regioni, ed in tale ottica, la legge ne ha previsto il coordinamento con gli strumenti urbanistici vigenti proprio a volerne sottolineare la autonomia rispetto ad essi. La legge n. 36/01 all’art. 8 demanda, invece, alle regioni l’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti per gli impianti di telefonia mobile, alle modalità per il rilascio delle autorizzazioni, con facoltà delle predette di “definire le competenze che spettano alle province ed ai Comuni”. Da quanto argomentato si è chiarito che la esistenza, in un regolamento comunale, di prescrizioni di rilevanza urbanistica relative alle modalità di rilascio di autorizzazioni o concessioni edilizie, o relative alla classificazione del territorio in zone, non induce, automaticamente a qualificare un regolamento come atto di esercizio di potestà pianificatoria urbanistica, intesa quale uso diretto del territorio, e non già delle attività “sul territorio”. Ciò che rileva ai fini della qualificazione giuridica, si è detto, è l’esercizio della “funzione” costituente il presupposto dell’esercizio del potere regolamentare, che, nella specie, non riguarda direttamente il territorio, ma le modalità attraverso cui il servizio di telefonia mobile può inserirsi nel tessuto urbanistico, senza interferire con le condizioni di vivibilità ambientale dei luoghi o con altri valori preesistenti. L’organizzazione del servizio di telefonia mobile rientra ora, ex lege, tra i fini istituzionali dell’Amministrazione locale che, in tale veste, è tenuta a garantire la erogazione del servizio sotto il profilo della funzionalità, coerentemente con la prioritaria finalità di minimizzazione del rischio di esposizione, posto a salvaguardia della salute umana e salvi altri valori preesistenti. Esclusa quindi, alla luce di quanto sopra, la natura edilizia del regolamento in questione, ne deriva l’infondatezza delle censure relative al tipo di procedura adottata, che correttamente è quella propria dei regolamenti organizzativi comunali. TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso

Elettrosmog - i rischi di gravi patologie - pericolo potenziale per la salute umana - principio di precauzione - prioritarie esigenze preventive di tutela della salute umana - affievolimento dell’interesse economico. E’ noto che i primi studi compiuti, allo stato in via sperimentale, hanno già evidenziato rischi di gravi patologie, anche tumorali, in particolare per gli organismi deboli, o in via di formazione, o di crescita. Pertanto, in presenza di un pericolo anche solo potenziale per la salute umana, il principio di precauzione deve comportare una anticipazione della tutela volta a prevenire la insorgenza di possibili patologie a breve o a lungo termine, e deve altresì evitare l’insorgenza dei diffusi stati di ansia e di stress emotivo per coloro che abitano o vivono in prossimità di una sorgente che emetta onde elettromagnetiche ad alta frequenza. Del resto è noto che la salute, nell’ampia accezione adottata dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, non si identifica con la sola assenza di malattie, ma con uno “stato di completo benessere fisico, psichico, e mentale”. Da quanto sopra esposto consegue che, rispetto alle prioritarie esigenze preventive di tutela della salute umana come rappresentate, diventa recessivo l’interesse economico della società ricorrente ad installare una stazione radio base “entro la fascia di rispetto” prevista a tutela della salute dei cittadini. TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso)

L’applicazione del principio di precauzione - l’assenza di conoscenze scientifiche - esposizione alle c.d. radiazioni non ionizzanti promananti dagli impianti di telefonia mobile - panorama europeo. L’applicazione del principio di precauzione non può prescindere da una considerazione fondamentale: l’assenza di conoscenze scientifiche certe sugli “effetti a lungo termine” sulla salute umana, derivanti dalla esposizione alle c.d. radiazioni non ionizzanti promananti dagli impianti di telefonia mobile. Tale aspetto del problema non può essere trascurato in un’epoca in cui si assiste ad un incremento esponenziale del numero di ripetitori per telefonia cellulare nei centri abitati. Va osservato al riguardo, che in assenza di studi scientifici certi sui detti effetti a lungo termine, non può asserirsi che i valori limite minimi fissati dalla normativa statale, siano assolutamente prudenziali. Del resto il panorama europeo in materia risulta estremamente variegato, e poco rassicurante al riguardo, posto che ad esempio, in Belgio la legislazione nazionale prevede un limite di 20,5 v/m, mentre il Belgio francofono si è attestato su un valore di 3 v/m; la Svizzera ed il Liechtenstein hanno scelto un valore di 4,0 v/m; la Francia e la Spagna hanno adottato un limite tra 41 e 58 v/m per una potenza rispettivamente di 900 e 1800 Mhz conformandosi alle linee guida elaborate dalla Commissione Internazionale per la Protezione dalle Radiazioni Non Ionizzanti (ICNIRP), ampiamente contestate dagli studiosi poiché adottate senza tener conto degli studi epidemiologici in corso. Da quanto esposto è evidente che, a livello europeo, non si registra un indirizzo uniforme sulla fissazione di valori limite ritenuti precauzionali, alcuni dei quali sono peraltro inferiori rispetto a quelli fissati in Italia dal d.m. 381/98 , il che induce ad escludere che essi possano, con assoluta certezza, ritenersi del tutto precauzionali. TAR Puglia - Sede di Lecce, Sezione I, del 6 marzo 2002, n. 1027. (vedi: sentenza per esteso)